No Jardim Apurá, comunidade da Zona Sul de São Paulo, localizada no distrito Pedreira, moram cerca de 90 famílias que estão sob ameaça de remoção pela Secretaria Executiva do Programa Mananciais (SEPM), da Secretaria Municipal de Habitação. Apesar de possuirem desde 2017 uma Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) e, por esta razão, considerarem sua permanência garantida, souberam, após uma sucessão de mudanças nos projetos para a área e a remoção de várias famílias das comunidades do entorno, que a Prefeitura planeja removê-los também. Administrações anteriores haviam elaborado um projeto de urbanização para o Jardim Apurá, com regularização fundiária, que envolveria algumas remoções pontuais para que fossem realizadas as obras de urbanização. Os moradores contam que, após essas remoções terem sido realizadas, no momento que deveriam ser iniciadas as obras de urbanização para garantir a permanência, os planos da Prefeitura para a área mudaram.
A Prefeitura planeja agora a remoção total do Jardim Apurá, de todas as famílias que moram na comunidade, e a construção de um conjunto habitacional no local. Alegam a existência de riscos geotécnicos graves atestados por duas empresas privadas de engenharia contratadas para realizar laudos na área, apesar do mapeamento oficial do município, realizado pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), apontar a área como R2 – Risco Médio, o que indica que os riscos não são eminentes e poderiam ser mitigados. O próprio projeto anterior foi elaborado em base de laudo de risco que avaliou que a comunidade poderia permanecer.
Menos do que adentrar na discussão do risco, queremos aqui discutir como as remoções dos moradores do Jardim Apurá, se forem realizadas, desmantelam uma garantia jurídica importante: a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, enquanto instrumento para a regularização fundiária das terras públicas ocupadas pela população de baixa-renda para fins de moradia.
A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM)
A Constituição Federal de 1988 proíbe que terras públicas sejam adquiridas por meio de usucapião (art. 183, § 3º) e, portanto, possam tornar-se propriedade privada através da ocupação. Diante disso, visando atender à função social da propriedade e garantir uma destinação social para os imóveis públicos urbanos de propriedade da União, dos Estados ou dos Municípios, o Estatuto da Cidade – que completou recentemente 25 anos – instituiu a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM), que reconhece o direito à moradia das populações pobres que vivem nessas áreas.
Sendo um instrumento de regularização fundiária de interesse social, seu objetivo é o de dar segurança na posse e reconhecer juridicamente as formas de moradia popular que se estabeleceram nas cidades brasileiras, historicamente segregadas e excludentes para as parcelas mais pobres da população.
Nesse contexto, a CUEM tem uma especificidade importante. Ela expressa um tratamento especial conferido pela Constituição para o uso dos bens públicos ocupados por populações de baixa renda, pois não se trata da concessão de um título tradicional de propriedade privada, mas também não se trata de uma forma de concessão precária de bem público, dependente da vontade discricionária do Poder Público, que pode simplesmente ser retirada.
Estando presentes os seus requisitos constitucionais e legais, o ocupante já possui juridicamente o direito de exigir a concessão. Logo, ela deixa de ser uma faculdade do Poder Público e passa a ser um direito à moradia reconhecido a ser cumprido.
Atualmente, após vetos aos dispositivos iniciais do Estatuto das Cidades pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso, reeditados em nova medida provisória que trouxe algumas restrições, especialmente um marco temporal, que restringisse a CUEM para ocupações novas, e uma maior discricionariedade do poder executivo para impedir a CUEM em áreas de uso comum do povo, destinadas à projetos de equipamentos, de infraestrutura, comunicação ou de interesse da defesa nacional e preservação ambiental, os requisitos da CUEM são: aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuir como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Ainda, a CUEM pode ser outorgada coletivamente, o que potencializa a diversidade de formas populares de vínculo com a terra, quando há uma ocupação coletiva/comunitária. Neste caso, a área total, sendo dividida pelo número de possuidores, deve inferior a 250 m² por ocupante, baseando-se, portanto, a CUEM, em igual fração ideal.
Sua particularidade reside em que, de forma diversa à maioria dos instrumentos de regularização fundiária, para garantir a permanência e a segurança jurídica dos moradores que ocupam terras públicas, ela não se reduz à noção de que regularizar significa distribuir à população moradora títulos de propriedade individual de seus lotes registrados em cartório. A CUEM estabelece uma forma de reconhecimento do uso das terras públicas para moradia da população trabalhadora, de maneira vitalícia, gratuita, por uma só vez, transmissível de geração em geração, enquanto um direito juridicamente protegido sobre o imóvel público, sem significar aquisição da propriedade privada do imóvel.
Desse modo, preserva-se a titularidade pública do imóvel, mas limita-se o poder discricionário da administração sobre sua utilização, transformando a moradia do ocupante em uma posição jurídica exigível administrativa e judicialmente.
Ou seja, a permanência e estabilidade da moradia está protegida de eventual retirada arbitrária pelo Poder Público, sem que o Estado tenha que converter o patrimônio público em propriedade privada. Isso significa uma desvinculação da segurança jurídica da moradia, que pode ser juridicamente forte e registrável, sem se converter em título pleno de propriedade privada.
Portanto, a atual pretensão da Prefeitura, após 9 anos do reconhecimento e consolidação da CUEM na área, de promover a remoção dos moradores, significa uma grave violação a esse instituto. Isso porque, ressaltamos, a CUEM não constitui mera autorização precária de ocupação, sujeita à revogação segundo a conveniência administrativa, mas direito à moradia juridicamente reconhecido e que pode ser exigido inclusive judicialmente do Poder Público. Assim, substituir a permanência dos moradores que tiveram o título de CUEM concedido, com o objetivo de liberar a área para a implantação de um conjunto habitacional, contrariaria a própria lógica constitucional e legal que determinou a regularização da ocupação pública por meio da CUEM. Há, nesse sentido, um verdadeiro contrassenso, pois, o Estado, depois de reconhecer o direito à moradia sobre aquela área pública, passa a pretender desconstituí-lo em razão de uma nova decisão de política urbana para fins de moradia.
Mais que uma suposta contradição jurídica, o que fica evidente é que há uma opção por esvaziar a CUEM em benefício de outras formas de acesso à moradia mais interessantes ao mercado, baseado essencialmente na comercialização de títulos de propriedade privada tradicionais.
Soluções precárias não garantem o direito à moradia adequada
Não bastando o não reconhecimento do direito à permanência, assegurado juridicamente pela CUEM, a Prefeitura propôs aos moradores alternativas que não garantem o direito à moradia adequada.
Uma dessas soluções é a indenização pelas “benfeitorias”, que já discutimos em outro texto. Nesse caso, o Poder Público oferece aos moradores, a partir de uma avaliação da construção, uma indenização monetária, cujos valores médios orbitam em torno de 60 mil reais. Trata-se de um valor, evidentemente, muito inferior ao necessário para um reassentamento nas mesmas condições de sua atual moradia ou melhor. Para além disso, este é considerado atualmente pela Prefeitura como um atendimento definitivo, ou seja, o morador contemplado não pode mais acessar nenhum atendimento habitacional público.
A outra opção é o atendimento por meio de uma unidade habitacional em um conjunto habitacional público. Essa transferência não é diferente daquela: os moradores entram, na realidade, em uma “fila habitacional”, sem saber quanto tempo irá demorar para serem atendidos. Nesse período, recebem o auxílio-aluguel no valor de 400 reais.
Ambas as soluções, justamente por não garantirem uma moradia adequada, mas sim assentarem-se sob a transferência de um valor monetário que desvincula o Poder Público de suas responsabilidades quanto à efetivação do direito à moradia dessas famílias, acabam levando muitas delas, pela ausência de alternativas, a comprarem terrenos (com a indenização) ou locar casas (com o auxílio-aluguel) em locais precários, muitas vezes onde de fato existem riscos ambientais, e por meio de vinculações informais, que as mantém num ciclo vicioso de vulnerabilidades com relação à segurança na posse e à moradia adequada.
Financiamento
Este texto apresenta resultados preliminares do projeto temático “Observatório de Remoções: dimensões interdisciplinares do risco em tempos de mudanças climáticas e crise habitacional”, financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Processo FAPESP Nº 2023/12851-7 e 2025/02035-3). As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não necessariamente refletem a visão da FAPESP
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