Este texto faz parte de uma série de publicações em nosso site com os artigos da equipe do LabCidade e parceiros no congresso Fórum SP 21: Plano Diretor e Política Urbana de São Paulo, a ser realizado de maneira virtual entre os dias 21 e 30 de setembro de 2021. Os textos enviados ao evento foram levemente alterados para estar aqui em uma versão mais enxuta.
Débora Ungaretti, Isadora Marchi de Almeida e Paula Freire Santoro*
Alguns instrumentos de transformação urbana foram muito debatidos e criticados nas décadas que antecederam a aprovação do Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014 (PDE 2014). Dentre eles, podemos citar:
(i) as Operações Interligadas, questionadas por serem exceções ao zoneamento de forma pontual e casuística mediante pagamento de contrapartidas ou em obras.
(ii) as Operações Urbanas Consorciadas, criticadas desde os anos 1990, com argumentos como a ausência de projeto urbano, a reduzida participação democrática, o caráter elitizante e excludente das intervenções que priorizaram obras viárias e âncoras de valorização imobiliária, além de disputas em torno do potencial arrecadatório do instrumento e de sua capacidade de redução de desigualdades socioterritoriais.
(iii) a Concessão Urbanística, criada no PDE 2002 e que teve como primeiro caso o Projeto Nova Luz, lançado em 2005 na gestão Kassab-Serra (2004-2008), debatido, criticado e inclusive judicializado por incidir sobre uma Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) sem ter elaborado e aprovado um plano com os moradores desta ZEIS. Além disso, a concessão urbanística prevê a demolição de grandes áreas e também é defendido por agentes públicos e privados por conter um projeto urbano, ter potencial para superar a fragmentação fundiária e por diversificar formas de privatização do território e de sua gestão, potencialmente reduzindo a necessidade de investimentos públicos.
Para enfrentar as críticas aos instrumentos de reestruturação urbana e, ao mesmo tempo, promover projetos urbanos capazes de reduzir o caráter tecnocrático e generalizador dos planos por meio de propostas considerando as especificidades de cada território, assistiu-se paralelamente a dois processos. O primeiro consistiu em uma ênfase no papel dos instrumentos como indutores de transformações urbanísticas, que se refletiu no conteúdo do PDE 2014. Entre 2013 e 2014, o debate em torno do novo plano diretor estratégico resultou em um texto de lei que traz (i) maior regulação dos instrumentos criticados, (ii) novos procedimentos e instrumentos alternativos ou complementares a estes, como por exemplo a Área de Intervenção Urbana (AIU) e o Projeto de Intervenção Urbana (PIU); e (iii) a manutenção da possibilidade de promover a reestruturação urbana por meio de parcerias público-privadas (PPPs).
O segundo movimento, que se deu paralelamente ao primeiro, foi a concepção, estruturação e gestão de um modelo de PPPs habitacionais que teve como primeiros casos (i) a PPP habitacional Casa Paulista em 2014, PPP lançada pelo Governo do Estado de São Paulo que posteriormente conveniou-se ao município; e mais recentemente, (ii) a PPP habitacional municipal Casa da Família em 2018 (Almeida et al, 2020). Embora tenham especificidades, ambas as PPPs habitacionais baseiam-se em aspectos comuns, como o objetivo de que o parceiro privado construa unidades habitacionais de interesse social e de mercado, equipamentos públicos e infraestrutura urbana, além de fazer a gestão física e administrativa dos edifícios por 20 anos. Em troca, recebem do poder público pagamentos mensais pela execução do contrato, além de poder explorar receitas acessórias.
Este texto faz parte de uma série de publicações em nosso site com os artigos da equipe do LabCidade e parceiros no congresso Fórum SP 21: Plano Diretor e Política Urbana de São Paulo, a ser realizado de maneira virtual entre os dias 21 e 30 de setembro de 2021. Os textos enviados ao evento foram levemente alterados para estar aqui em uma versão mais enxuta.
O argumento que buscamos desenvolver neste trabalho é o de que, em que pese as tentativas de maior regulação dos instrumentos de transformação urbana pelo Plano Diretor, o modelo das PPPs habitacionais em curso tem sido utilizado como um instrumento de transformação urbana de forma alternativa aos do PDE 2014. Instrumento de transformação urbana porque envolve processos de:
(i) reestruturação urbana – pois o modelo de construção de novas unidades se baseia frequentemente na destruição de lotes e quadras contíguas, exigindo desapropriações de grandes áreas e a substituição de morfologias urbanas e perfil de renda;
(ii) mobilização de ativos públicos – terras públicas, direitos de construir e recursos – e sua transferência para privados, viabilizada com desapropriações, vendas das novas unidades habitacionais, entre outros processos; e
(iii) ameaças e remoções em territórios populares, expulsando a população moradora dos perímetros em que PPPs incidem, funcionando como um processo de substituição da população.
E “alternativo” a instrumentos do PDE 2014 porque não têm se submetido aos procedimentos delimitados no Plano Diretor para formulação e implementação de projetos de transformação urbana.
O trabalho é fruto de pesquisa mais ampla, que acompanha e monitora as PPPs habitacionais em São Paulo por meio da análise de documentos oficiais públicos, de processos junto à Defensoria e Ministério Público, de notícias da mídia, da realização de entrevistas com gestores públicos e moradores das regiões afetadas, de cartografias das intervenções e seus impactos, com foco em impactos habitacionais, ameaças e remoções em curso e trabalhos de campo de pesquisa-ação.
* Doutoranda na FAUUSP, pesquisadora do LabCidade; arquiteta urbanista, Mestre pela FAUUSP; coordenadora do LabCidade e professora da FAU-USP;
Referências
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