Por Débora Ungaretti, Ulisses Castro e Paula Freire Santoro*
Uma nova concorrência da PPP Habitacional Municipal, também conhecida como PPP Casa da Família, foi aberta em janeiro de 2020 pela Prefeitura de São Paulo para seis lotes. O programa mantém as mesmas questões já apontadas por nós em março de 2019 sobre o edital e as contratações dos seis lotes anteriores, a saber:
_ Intensifica os processos de ameaça e de remoção preexistentes na região do projeto da PPP sem reconhecer que deveriam ser atendidas pela PPP;
_ Não reconhece que as famílias removidas não se enquadram nas faixas de renda ofertadas e nem tem condições de obter crédito;
_ Promove substituição por rendas mais altas. Na nova concorrência, vemos de novo a disponibilização de terras públicas para usos que atendam o mercado imobiliário. Isso se manifesta, por exemplo, na previsão de construção de unidades habitacionais para faixas de renda mais alta e na projeção de áreas para outros usos, como o de logística, ambas situações já citadas na concorrência anterior e criticadas por nós.
Os números de ameaças de remoções causadas pela nova concorrência giram em torno de 1400 famílias, segundo dados estimados através da contagem de tetos e contas aproximadas do número de moradores em favelas, ocupações, bairros consolidados ou conjuntos habitacionais cuja demolição está prevista. Estas remoções podem vir a acontecer sobre terras públicas mobilizadas para usos públicos – empreendimentos de habitação de interesse social, infraestrutura ou equipamentos públicos – e também para as atividades econômicas privadas já mencionadas.
Mas há novidades neste processo para além da nova concorrência: na execução dos seis lotes já contratados, aconteceu de novos perímetros serem incluídos, ampliando o número de ameaças e remoções que tinham sido anteriormente mapeadas“.
Se somarmos os afetados nos 12 lotes (6 do primeiro edital, já contratados, e mais 6 deste de janeiro), chegamos a um número conservador de 21 mil pessoas ameaçadas de remoção pela PPP Habitacional do município, além de 5,5 mil que já foram removidas! E, paradoxalmente, muitas destas ocupações estão marcadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), áreas da cidade onde as famílias têm o direito de permanecer garantido pelo plano diretor e pelo zoneamento, e deveriam ter conselhos gestores montados, com representantes dos afetados, construindo planos de urbanização que garantam a sua permanência na área. Tudo ilusão: o que se assiste nesta abertura de uma nova concorrência é uma atualização e ampliação das ameaças aos que ocupam os perímetros dos lotes não contratados desta PPP Habitacional.
O que já rolou na PPP Casa da Família
Explicando com mais calma, até agora a PPP Casa da Família envolveu duas concorrências:
Um primeiro edital de concorrência internacional da PPP Casa da Família tinha sido lançado em março de 2018 e republicado com alterações em novembro do mesmo ano, e previu doze lotes no Município de São Paulo. O resultado da concorrência foi homologado em fevereiro de 2019, com interessados para apenas seis lotes – os lotes 01, 05, 07, 09, 11 e 12 tiveram uma proposta cada, todas vencedoras –, totalizando 13.180 unidades habitacionais. As contratações foram formalizadas em junho do mesmo ano (veja abaixo a sua localização no mapa 01 interativo).
Agora no fim de janeiro de 2020, a COHAB abriu uma nova concorrência da parceria público-privada da habitação do município de São Paulo para a implantação de mais 11.790 unidades habitacionais para diferentes faixas de renda familiar – além das já lançadas no edital anterior –, usos não residenciais, equipamentos públicos e infraestrutura em três lotes no Ipiranga, um em Santo Amaro, um na Vila Maria-Vila Guilherme, e um em Guaianases. O edital lançado em janeiro de 2020 é, basicamente, uma reedição da concorrência anterior com a metade restante dos lotes (Veja abaixo o mapa 01 interativo com os lotes previstos nos dois editais lançados e tabela 01 com informações do total dos lotes das duas concorrências).
Os dois editais juntos projetam a produção de 24.950 unidades habitacionais, mas apenas um pouco mais da metade (13.313, ou 53%) das unidades para as faixas entre 1 a 3 salários mínimos, que correspondem ao maior percentual do déficit habitacional de São Paulo e nenhuma unidade para as faixas entre 0 e 1 salário mínimo, condição fartamente encontrada nas áreas previstas para esta PPP.
Mapa nº 01: Mapa interativo com lotes da PPP Casa da Família e perímetros de ZEIS. Fonte: Editais das Concorrências Internacionais nº COHAB-SP 001/2018 e 001/2020. Elaboração: Ulisses Castro, LabCidade FAU-USP, fevereiro de 2020
A abertura desta nova concorrência em janeiro se mostrou como uma atualização, e ampliação, das ameaças aos que ocupam os perímetros não formalizados desta PPP Habitacional. São 700 mil m² de terras públicas, atualmente ocupados por diferentes usos – institucionais, equipamento de saúde, armazéns petroquímicos, campo de futebol, galpão de escola de samba, centro de acolhida para moradores de rua, favelas, bairros consolidados e conjuntos habitacionais – que serão disponibilizadas para as concessionárias, que irão promover reconfigurações de parcelamento, uso e ocupação do solo.
A execução do contrato disponibilizou novos imóveis, afetando outras ocupações, ampliando as remoções mapeadas até agora
Já no início de 2019, denunciamos que os projetos propostos pela PPP Casa da Família previam a remoção de milhares de famílias de suas casas. Uma estimativa conservadora mostrava mais de 3 mil famílias afetadas, mas o acompanhamento destas ameaças junto às comunidades indica que o número será bem maior.
Antes mesmo da formalização de um dos contratos do primeiro edital, cerca de 1600 famílias que ocupavam o Lote 12 Casa Verde-Cachoeirinha foram removidas em maio de 2019, no Jardim Peri, sob a justificativa de risco geotécnico. Agora a estas mesmas famílias podem inclusive perder o Auxílio Aluguel, que ameaça não ser renovado pela Prefeitura, não reconhecendo que a remoção faz parte da PPP Habitacional.
E, ainda agora, durante a execução do contrato novo, para o mesmo Lote 12, sem qualquer discussão pública, a COHAB incluiu três terrenos no projeto que não estavam inicialmente indicados no edital. As áreas estão atualmente ocupadas por mais de 250 famílias e sofrem processos de reintegração de posse. E, se olharem no mapa (mapa 02 abaixo), as áreas estão bem distantes do primeiro perímetro, como mostra a figura a seguir, o que levanta a hipótese que toda e qualquer área pode vir a ser incluída na PPP Habitacional durante o processo, o que por si só já amplia a sensação de ameaça de remoção de ocupações habitacionais.
Esta possibilidade de mudar de terreno ou até mesmo incluir novas áreas é prevista pelo contrato. O poder público tem até 12 junho de 2020, quando termina o prazo da etapa preliminar da PPP, para disponibilizar novas as áreas municipais, estaduais ou federais para implantação do contrato – podendo ser destinadas para os mais variados usos previstos no contrato! -, bem como substituir as áreas indicadas no edital por outras, caso haja algum impedimento para sua utilização. Na prática, a assinatura dos contratos dá margem a ampliação e alteração do projeto inicialmente delimitado, à gosto dos parceiros envolvidos.
É também na etapa preliminar que o poder público deverá apresentar a definição, o dimensionamento e as especificações dos investimentos relativos a infraestrutura e equipamentos públicos, além de constituir – nos termos do edital – os conselhos gestores das áreas localizadas em Zonas Especiais de Interesse Social 1 (ZEIS 1).
Mas ter sofrido remoção pouco antes do lote entrar na PPP não se deu apenas no Lote 12. Cerca de 4 mil famílias foram removidas em 2019 de áreas em Heliópolis abarcadas pelos perímetros do Lote 3 da PPP Habitacional, fruto de um processo de reintegração de posse que não garantiu auxílio aluguel ou vinculação a atendimento definitivo. Como é possível observar, tem sido comum que a PPP Habitacional intensifique ou acelere processos de remoção existentes previamente. Além das famílias já removidas, outras estão ameaçadas de remoção nesses mesmos territórios abarcados pelos lotes do Ipiranga.
A PPP segue produzindo moradia para faixas de renda mais altas ou permitindo usos não habitacionais, como logística, sobre terras públicas
Outro aspecto que esta nova concorrência acentua, é a possibilidade de serem produzidas unidades para faixas de renda maiores e outros usos que não habitacionais, usando a terra pública para empreendimentos imobiliários não necessariamente de interesse público.
Os empreendimentos habitacionais que poderão ser construídos por meio da PPP podem ser HIS 1, 2, HMP ou HMC – uma nova categoria criada pela COHAB para atender famílias com renda mensal de 10 a 20 salários mínimos. As faixas de renda que serão atendidas nas novas unidades variam de 1 a 20 salários mínimos, e foram distribuídas em 12 categorias no edital (veja tabela 02 abaixo).
O gráfico 01 abaixo mostra que um número significativo delas, 2.970 unidades, ou 25%, está destinado para faixas de mercado (FR 10 a 12), ou seja, entre 6 a 20 salários mínimos. Destacamos os lotes 3 e 6, que apresentam uma proporção muito maior de unidades que correspondem às três faixas de mercado do que o número de unidades para as três faixas mais baixas (FR 1 a FR 3), que atendem 1 e 2 salários mínimos.
A proporção de unidades por faixa de renda, ainda, em vez de se basear no perfil socioeconômico da população que está sendo atingida pelos projetos, se submete à lógica das planilhas de viabilidade econômica-financeira que visa garantir a atratividade da modelagem para os parceiros privados. O custo social das remoções, e mesmo seu impacto orçamentário – como, por exemplo, por meio do auxílio aluguel para as famílias removidas – não são considerados na modelagem.
Ouvindo relatos de famílias, moradores e lideranças dos territórios ameaçados, a equipe do LabCidade pôde constatar que grande parte das famílias atingidas não cumprem os requisitos para serem atendidas nas unidades que serão construídas pela PPP: ter renda familiar de um ou mais salários mínimos e atender todos os critérios bancários para concessão de crédito. Nesses casos, portanto, a COHAB irá promover a substituição dessas famílias por outras com faixas de renda mais elevadas.
Além disso, com a justificativa de garantir a viabilidade econômica dos lotes, algumas das áreas públicas que serão disponibilizadas para as concessionárias poderão ser exploradas comercialmente com usos não residenciais, alguns deles vinculados à logística. Chama a atenção que grande parte dos lotes está localizado em áreas que passam por processos de reestruturação urbana, parte dos quais incentivados por projetos de intervenção urbana atualmente em discussão, como o Arco Tamanduateí e o Arco Tietê. Parte dos lotes também está localizada em áreas próximas a zonas industriais, ao Rodoanel ou a rodovias.
É o caso de quatro lotes – três deste novo edital e um lote já contratado –, localizados na Subprefeitura de Ipiranga, que, além de estarem no perímetro do Arco Tamanduateí, também são próximos de zonas industriais e prevêem a possibilidade de implantação de usos logísticos ou outros usos não residenciais como forma de remuneração. Um deles já foi formalizado, com base no edital de licitação lançado pela COHAB em 2018. Os outros três não foram formalizados por falta de interessados, e voltaram a ser objeto de licitação neste edital da COHAB de 2020.
O futuro das famílias removidas para dar lugar a usos não habitacionais ainda é incerto
Diversos lotes que preveem outros usos que não o habitacional envolvem remoções e não deixam claro no contrato qual será a solução habitacional para os ocupantes destas áreas.
E é o caso do Lote 3, lançado nesta nova concorrência, prevê a possibilidade de abertura de avenidas e alargamento de viários na favela de Heliópolis, com “substituição residencial” por usos não residenciais. Ao menos 246 domicílios poderão ser removidos, com base na contagem de tetos de domicílios feita pelo LabCidade (veja mapa nº 04 abaixo). A decisão sobre o uso do espaço caberá à futura concessionária, que poderá optar pela implantação dos usos não residenciais no entorno da avenida. Até o momento não foi disponibilizado nenhum levantamento socioeconômico dos moradores, sendo difícil estimar se serão atendidos nos empreendimentos habitacionais que serão construídos.
Em áreas próximas, o Lote 4 prevê a remoção de cerca de 25 domicílios para implantação de usos habitacionais e não habitacionais (veja mapa nº 05 abaixo).
Ou do Lote 6 (veja mapa nº 06 abaixo), na Vila Maria-Vila Guilherme, que prevê a implantação de usos habitacionais e não habitacionais em áreas ocupadas hoje por equipamentos públicos e prevê a possibilidade de demolição de um conjunto habitacional de 35 prédios de cinco andares que abriga cerca de 750 famílias. A galeria de águas pluviais do conjunto tem problemas estruturais que resultaram na abertura de uma cratera de 30 metros em 2019 no estacionamento, e na consequente realização de obras emergenciais de cerca de 16 milhões de reais para substituição de 160 metros da galeria. O destino dos moradores, no entanto, será decidido pela futura concessionária, que poderá optar pela demolição dos prédios para construção de usos não residenciais. Nesse caso, os moradores deverão ser atendidos no empreendimento habitacional que será construído do outro lado da Avenida Zaki Narchi, no âmbito do contrato da PPP, apesar de não terem sido especificados parâmetros e condições para o atendimento das famílias.
Causa espanto a dimensão das brechas e incertezas contidas no edital, que lança uma sombra de indeterminação sobre o destino de centenas de famílias que, ao final, será decidido com base nos cálculos e interesses da concessionária vencedora da licitação.
Paradoxo, várias áreas ocupadas estão em ZEIS, portanto a população deveria permanecer
Dos 12 lotes da PPP, envolvendo os já contratados em execução (que podem ter seus perímetros alterados) e os descritos nesta nova concorrência, 11 abarcam terrenos que estão em ZEIS. A princípio, isso não seria contraditório se todas essas ZEIS fossem de vazios urbanos e não estivessem ocupadas. No entanto, parte delas são demarcadas como ZEIS 1 e ZEIS 3 e, parte delas, apesar de serem ZEIS 2 ou 5, estão ocupadas por assentamentos precários. De acordo com o Plano Diretor Estratégico de 2014 e com o Zoneamento de 2016, as ZEIS 1 e ZEIS 3 devem garantir a permanência dos moradores, constituindo um conselho de ZEIS que deve aprovar um plano de urbanização (para saber mais, ver material gráfico sobre o que são as ZEIS).
A área ocupada do Lote 12 é uma ZEIS-1, e, portanto, deveria ser prioritariamente destinada à regularização fundiária para manutenção das famílias no local, com melhorias na qualidade de vida. Não só isso, deveria ter sido constituído conselho gestor antes da definição de um projeto para a área, ou seja, antes da formalização da PPP, que define a remoção da área para implantação de um parque linear.
Já o Lote 10, em Guaianases, Zona Leste é uma ZEIS-2, cujos 504 domicílios mapeados pela contagem de tetos feita pelo LabCidade estão ameaçados de remoção e é ainda mais indefinido o destino das famílias. Quando as ocupações são mais recentes e o zoneamento não reconhece como área prioritariamente destinada para a população moradora (como na ZEIS-2, que prevê a destinação para provisão habitacional), a PPP tem acelerado processos de remoção que já estavam em curso por outras justificativas, apartando mais ainda as famílias do processo decisório e de qualquer atendimento habitacional.
A PPP segue no sentido inverso do que seria esperado para intervir na área – primeiro contrata, depois dimensiona e especifica as soluções para os afetados – ao invés de montar os conselhos gestores para que estes venham a elaborar um plano de urbanização, cuja intervenção pode inclusive não vir a ser uma PPP nestes moldes.
E este procedimento é oficial, previsto em contrato: é também na etapa preliminar da contratação que o poder público deverá apresentar a definição, o dimensionamento e as especificações dos investimentos relativos a infraestrutura e equipamentos públicos, além de constituir – nos termos do edital – os conselhos gestores das áreas localizadas em ZEIS 1 e 3.
Em resumo
Analisando mais detidamente os projetos que estão sendo implantados, podemos concluir que, ao mesmo tempo em que a PPP Habitacional viabiliza o direcionamento de recursos públicos para áreas que precisam de investimento, ela não garante a implantação de projetos habitacionais baseados em processos participativos e nas necessidades da população atingida. Assim, coloca milhares de famílias em situações de insegurança na posse causadas por ameaças de remoção sem previsão de um atendimento adequado, inclusive pela própria impossibilidade de atendimento pelo programa habitacional para muitas das famílias que serão removidas pela PPP.
Se por um lado, as terras públicas e os investimentos destinados à PPP constituem subsídios aos que conseguem ser relocados para as novas unidades, a realidade tem mostrado que esta serve a um objetivo não declarado de abrir frentes para o mercado imobiliário produzir novas unidades para famílias com perfil bem diferente de quem hoje mora ali, ou mesmo de outros usos que não o habitacional. Ainda, a PPP segue ameaçando quem mora em seus perímetros: a população ameaçada ou removida (5,5 mil famílias já foram removidas, todas em 2019!) não se enquadra nas faixas de renda do programa ou mesmo não tem como comprovar renda; e sua implantação têm acelerado processos de remoção existentes previamente, com outras motivações. Diante de tudo isso, fica a questão: Será que o Estado deve disponibilizar terras públicas e recursos para isso?
Veja onde estão localizados o lote alterado e os novos lotes da concorrência
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