Operação Água Branca: impasses do primeiro leilão de CEPACs

Por Luanda Vannuchi,* Julia Borrelli** e Paula Santoro***

Em março deste ano, foi realizado o primeiro leilão de CEPACs – Certificados de Potencial Adicional de Construção – da Operação Urbana Consorciada Água Branca (OUCAB).

Os CEPACs são títulos emitidos pela prefeitura e negociáveis na Bolsa de Valores, utilizados como meio de pagamento de contrapartida por direitos de construir. Cada CEPAC equivale a uma quantidade de metros quadrados para utilização em área adicional de construção acima do coeficiente básico de aproveitamento, até o limite fixado para a área pela lei da operação. Na OUCAB, o valor mínimo dos CEPACS foi estipulado por lei.

Assim como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, os CEPACs foram criados para garantir que o poder público possa capturar mais-valia fundiária gerada pela valorização de determinadas áreas da cidade de forma antecipada. Se antes da existência desses instrumentos os proprietários de terra e empreendedores rentabilizavam sozinhos com a valorização do solo urbano, com a obrigatoriedade de pagar pelo adicional de construção, o poder público passa também a participar desses ganhos. Nada mais justo, considerando que a valorização de uma dada zona da cidade nunca é fruto apenas da intervenção de empreendedores, mas um produto social, quase sempre resultante de investimentos públicos.

Simplificadamente, a Operação Urbana Consorciada seria uma forma de garantir que intervenções urbanísticas em um dado perímetro sejam financiadas por aqueles que serão os grandes beneficiários dessas intervenções, a saber, proprietários e empreendedores com interesse na área. A venda de CEPACs garante a receita para as transformações urbanas, que deverão se restringir ao perímetro específico onde os títulos são comercializados.

Para tentar evitar que tamanha concentração de investimentos e a decorrente valorização da terra resultem em processos de exclusão socioterritorial, as operações urbanas foram sendo modificadas de forma a incluir regulações que exijam algumas garantias sociais. Assim, a lei da OUCAB garante, por exemplo, que 22% dos recursos provenientes da venda dos CEPACS sejam destinados à habitação de interesse social (HIS), como já comentamos aqui no blog. É certo que tal medida, sozinha, definitivamente não tem dado conta de impedir a exclusão da população de baixa renda e a elitização das áreas da operação urbana, mas isso será assunto de um próximo post.

De volta ao leilão de março, na ocasião foram colocados à venda 50 mil CEPACs residenciais (CEPAC-R), com valor mínimo de R$ 1.548,00, e 8 mil CEPACs não residenciais (CEPAC-nR), no valor mínimo de R$ 1.769,00. O total de arrecadação, supondo-se que todos os títulos fossem vendidos a preço mínimo, seria de R$ 91.552.000,00. Caso os títulos fossem disputados, seu preço poderia subir; essa era a expectativa da prefeitura.

Esses recursos deveriam financiar, ao longo dos próximos meses, a primeira leva de intervenções votadas como prioritárias pelo Grupo de Gestão da operação, entre elas, as obras de reurbanização de favelas e produção de HIS, drenagem de córrego, um parque linear, algumas obras viárias, incluindo um corredor de ônibus sentido noroeste e uma ponte, a realização de inventário de patrimônio público e uma série de equipamentos sociais.

O total de prioridades terá custo de aproximadamente R$ 1,3 bilhão, como calculou a SP Urbanismo, que deverá ser arrecadado com a venda de um total de 750 mil CEPACs – 650 mil CEPACs-R e 100 mil CEPACs-nR. Esse leilão foi o primeiro do que está previsto para ser uma série de muitos, e a disponibilização de um menor número de títulos visava promover sua valorização, aumentando a arrecadação.

Entretanto, o que de fato ocorreu no leilão foi bem diferente do esperado. Esvaziado, a Bovespa registrou apenas 10 transações, com 6 mil títulos residenciais pelo preço original. Nenhum CEPAC não residencial foi vendido e o total arrecadado ficou em cerca de R$ 9,3 milhões, apenas 9% do previsto. A remuneração do Banco do Brasil, responsável pelo leilão, foi de cerca de R$ 390 mil desse total, o que deixou a Operação com um caixa de R$ 8,9 milhões.

Diante dessa realidade, duas importantes questões surgiram: primeiro, o que aconteceu no leilão e por que a prefeitura errou tanto na previsão de arrecadação? E, em segundo lugar, nesse novo cenário de recursos, como serão priorizadas as obras que estão “na fila” da OUCAB, aguardando financiamento?

Para a primeira questão, o observaSP levantou algumas hipóteses.

Uma delas, recorrente no debate público, é que a Operação Urbana era em princípio interessante para o mercado em um contexto em que o estoque de outorga onerosa no bairro de Perdizes estava esgotado e o eixo óbvio de expansão do mercado imobiliário seria então a Água Branca. Foi nesse contexto que a nova lei da operação, de 2013, foi aprovada. Com o novo Plano Diretor Estratégico (PDE), aprovado em 2014, no entanto, mais estoque teria sido liberado para Perdizes (além da possibilidade de verticalizar até a altura dos edifícios que já existiam na quadra), e assim, o mercado teria perdido, por ora, interesse na região da OUCAB.

No entanto, a leitura desses dados nos mostra que, até setembro de 2013, ainda havia 107 mil m² disponíveis de estoque residencial no distrito de Perdizes. O que estava esgotado, isso sim, era o estoque residencial da área original da Operação Urbana Água Branca, de 1995, como mostra o Resumo Geral de dezembro de 2014. Como novos empreendimentos de grande porte na região da OUCAB, como o Jardim das Perdizes, ainda precisavam de direitos de construir para obterem alvará de aprovação, mais estoque deveria ser liberado… O resultado do leilão indica que, se esse for o caso, pelo jeito, o mercado optou por esperar.

Outra leitura possível seria de que a perspectiva de construção da Ponte de Pirituba, obra prometida há vários anos e finalmente incluída entre as prioridades da OUCAB, estaria deslocando o interesse do mercado para os arredores de onde está projetada, tanto do lado de Pirituba, quanto do lado da Lapa. Vários lançamentos residenciais nessas áreas seriam evidências desse deslocamento.

Porém, estudando os tais lançamentos em Pirituba, vemos que vários deles (inclusive o condomínio Morada dos Bandeirantes, o maior de São Paulo) são da década de 1990, ou seja, bem anteriores à materialização da proposta da ponte. Já no lado da Lapa, há de fato uma concentração de novos empreendimentos, sobretudo residenciais, lançados nos últimos anos. Pode-se aventar a hipótese de que eles tenham sido impulsionados pela perspectiva de valorização do solo na área a partir dos projetos de mudanças no viário, deslocando o interesse do mercado na área da operação. Mas considerando que o mercado imobiliário esteve fortemente aquecido na última década, é difícil isolar esta como sendo a principal causa da concentração dos lançamentos.

Por fim, há a constatação de que o mercado vive agora um momento de retração, o que possivelmente inibe novos investimentos e impacta na procura por CEPACs. Além disso, o próprio representante do Secovi anunciou em reunião do Grupo de Gestão que considerava elevado o preço base dos certificados. Considerando ainda que o novo Plano Diretor elevou os coeficientes de aproveitamento nos chamados eixos de estruturação urbana, é possível que agora seja mais vantajoso para o mercado construir fora das áreas de operação urbana do que dentro, pagando Outorga Onerosa do Direito de Construir, em vez de CEPACs.

Isso porque os valores de outorga são calculados sobre uma base que utiliza os dados de comercialização dos imóveis, enquanto os CEPACs já têm um valor mínimo alto fixado por lei, que pode inclusive ficar mais caro, se a procura for maior que a oferta no leilão.  Ou seja, para o empreendedor talvez as operações urbanas não sejam, no momento, tão atraentes.

De toda forma, o caixa da OUCAB tem apenas cerca de R$ 8,9 milhões para a realização das obras prioritárias, o que significa que novas priorizações terão de ser feitas. Isso nos leva de volta à segunda questão que levantamos: Como definir quais são as obras mais prioritárias dentre as prioridades? Ainda que a gestão possa ter sua própria visão sobre o que será estratégico priorizar, é justamente para esse tipo de definição que existe um Grupo de Gestão paritário e deliberativo, cuja função é deliberar sobre o plano de intervenções previsto na lei da Operação (Lei 15.893/13, art. 62). A decisão final não poderá ignorá-lo.

O primeiro leilão da OUCAB evidencia o grande impasse em se condicionar o desenvolvimento urbano à possibilidade de financiamento privado. Por um lado, a possibilidade de convocar aqueles que rentabilizam com a produção da cidade para arcar com os custos das transformações urbanas necessárias é altamente atraente para as administrações municipais. As operações urbanas são hoje consideradas verdadeiras galinhas dos ovos de ouro no desenvolvimento urbano, e a evidência disso é sua multiplicação em várias cidades brasileiras.

Por outro lado, a realização de uma operação urbana depende diretamente do interesse do mercado e, mais do que isso, de uma situação de mercado aquecido. Sem um ou outro, a operação corre o risco de ser paralisada: não entram recursos, as transformações não acontecem. E então há desgaste político para a administração pública, que apostou fortemente na operação, e há frustração por parte de todos os envolvidos e afetados, que ansiavam por melhorias para um futuro próximo, mas terão que continuar esperando.

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*Luanda Vannuchi é geógrafa, mestre em estudos urbanos pela Vrije Universiteit Brussel e faz parte da equipe do observaSP.

**Júlia Borrelli é estudante de graduação da FAUUSP, tendo integrado a equipe do observaSP e do LabCidade.

***Paula Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e uma das coordenadoras do observaSP. É também representante da sociedade civil no Grupo de Gestão da OUCAB.