Por Paula Freire Santoro, Carolina Heldt D’Almeida, Débora Ungaretti, Felipe Suzuki Ursini, Gabriela Prado Felipe (*) 

No último mês de novembro, o LabCidade FAU-USP e a Secretária Municipal de Habitação (Sehab) da Prefeitura de São Paulo, com apoio da FAPESP, Observatório Global de Aluguéis Temporários e Fundação Rosa Luxemburgo, organizaram o “Seminário Internacional Políticas Habitacionais de Aluguel Social”, que contou com apresentação oral de 41 trabalhos selecionados e palestras com convidados, traçando um panorama crítico destas políticas e do papel preponderante e crescente do aluguel como fronteira para acumulação do capital imobiliário financeiro.

Este é o segundo texto relativo aos resultados do Seminário, que revisita os trabalhos apresentados nas mesas de forma panorâmica, destacando a variedade das experiências que tratam das políticas públicas de aluguel no país. Acesse aqui o primeiro post que lançou os Anais de Resumos Expandidos. E se quiser, reveja o Seminário disponível online em uma playlist no canal do LabCidade no Youtube.

As políticas habitacionais de aluguel social abrangem diferentes arranjos que compõem a política habitacional, sendo que a priorização de um arranjo ou de outro, em geral, revela diferentes paradigmas em disputa. No quadro abaixo, procuramos sistematizar alguns dos arranjos identificados nas experiências brasileira, latinoamericana e mundial.

Em seguida, passamos a analisar como podem ser lidos e reconhecidos como modelos estruturalmente distintos, se não antagônicos, ainda que por vezes coexistem compondo partes da agenda de política habitacional.

Diferentes modalidades e arranjos das políticas habitacionais de aluguel social
Regulação do aluguel Regulação das relações de locação, e/ou controle do aumento dos valores de aluguel e/ou estabelecimento de um teto no valor do aluguel para que possa ser pago com subsídios públicos ao aluguel. Pode ter regulação de aluguel desvinculada de subsídios. 
Auxílio aluguel ou bolsa aluguel Auxílio financeiro mensal sem condicionar sua aplicação, ou seja, pode ser usado livremente pelo beneficiário, sem vínculo necessário com a locação de um imóvel ou com a sua aplicação em moradia. Quando usado na locação de imóveis, portanto, recorre a imóveis disponíveis no mercado, não vistoriados pelo poder público e, portanto, não vinculados a um programa público habitacional. É voltado para pessoas ou famílias em diferentes situações, muitas das quais emergenciais: vítimas de remoções por obras públicas ou por risco, desastres, mulheres vítimas de violência doméstica, pessoas em situação de rua, dentre outros. Pode estar limitado a um período de tempo, renovável. Por vezes é lido como uma política de transferência de renda, abono pecuniário.
Voucher associado a um parque privado de locação Auxílio financeiro mensal vinculado à locação de imóvel privado. Esses imóveis geralmente compõem um parque privado de locação, ou seja, imóveis particulares selecionados de acordo com critérios definidos pelo poder público, portanto comprometidos com um programa habitacional, sendo possível maior ou menor participação do poder público na formalização desses contratos, como por exemplo na forma de vistoria ou na participação do poder público na garantia dos contratos.
Locação social em parque público com gestão pública Aluguel subsidiado de unidades habitacionais em parque de imóveis públicos. O aluguel pode ser total ou parcialmente complementado por pagamento pelas famílias, proporcional à capacidade de pagamento. Com gestão pública, em caráter temporário ou permanente, e articulada com outros serviços e políticas. 
Locação social em parque público com gestão via ppp Aluguel subsidiado de unidades habitacionais em parque público, com produção das unidades/empreendimentos e gestão por meio de concessionária, por um período de tempo determinado por edital público e moldado pelas regras de concessão pública. A concessionária pode explorar o empreendimento, como forma de retorno dos investimentos. A depender do arranjo, o atendimento das famílias pode ser temporário ou permanente.
Gestão associativa  Gestão do parque imobiliário e/ou dos contratos de aluguel realizada por associação ou cooperativa. Pode se dar combinado com aluguel subsidiado de unidades habitacionais em parque público, ou sobre parque de propriedade da associação (como é o exemplo das housing associations na Inglaterra). 

Elaboração própria, 2024.

De forma panorâmica no Brasil, destaca-se a recorrência dos casos de auxílio aluguel em vários municípios que foram apresentados no Seminário. As políticas de aluguel social mais reiteradas no país se dão, atualmente, na forma de dois principais modelos. Um que é o das parcerias público-privadas propostas a partir de casos piloto para concessão aos privados da construção de novas unidades e gestão por décadas do serviço de moradia.

Outro modelo procura escalar as experiências piloto de locação social sobre um parque de imóveis públicos, mantendo a gestão pública destes imóveis, procurando qualificá-la e superar seus desafios. Os casos em que a sociedade civil ou movimentos sociais fazem a gestão dos imóveis estão circunscritos a poucos edifícios ou unidades, usualmente voltados a um público alvo específico. Não foram encontradas políticas recentes de regulação do aluguel no Brasil.

A experiência mais recorrente: o auxílio aluguel “precário”

Via de regra as políticas de aluguel no Brasil parecem estar circunscritas a experiências de governos locais e se apresentam de maneira programática, em nível de propostas ou diretrizes, e desvinculadas de qualquer política nacional. A grande maioria das experiências são municipais, pouco articuladas com políticas em diferentes escalas. Nesse sentido, um dos estudos apresentados, relativo ao ABC Paulista, busca romper com essa lógica, propondo uma análise regional e formulação de mecanismo de integração financeira nesta escala.

As experiências têm demonstrado que o uso do aluguel em grande parte dos casos se constitui como forma de auxílio precário – auxílio aluguel frente à necessidade de retirada de população moradora de áreas que receberão intervenções públicas, ou de área de risco à vida, desastres ambientais, respostas para casos de violência contra a mulher, entre outros.

Foram encontradas experiências em Florianópolis, Goiânia, Natal, Niterói, Petrópolis, Rio de Janeiro, Sobral, Brumadinho, Belo Horizonte, Campinas, Juiz de Fora, ABC Paulista (Diadema, Mauá, Ribeirão Pires, Rio Grande da Serra, Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul) e São Paulo. Em termos de abrangência, no Rio de Janeiro, por exemplo, o auxílio aluguel alcançou 33 mil famílias, e em São Paulo chegou a ter 30 mil famílias recebendo o auxílio em 2016, como apontou artigo de Isadora Guerreiro).

O conjunto desses casos apresenta um panorama da escala do problema que esse recurso busca atender, diante dos mais variados riscos presentes em cidades de distintas regiões do país, que se replicam e agravam com a persistência dos eventos extremos. Parece evidente que as cidades devam considerar a presença de um número de famílias nestas situações, o que exigiria respostas de atendimento contínuo e de forma mais perene e segura para elas.

De modo geral, os casos demonstram os limites destes programas em termos de resposta habitacional: são temporários, mas têm que ser frequentemente renovados pelo fato do poder público não conseguir ofertar moradia permanente e adequada, exigindo constantes renegociações; os imóveis não são vistoriados pelo poder público, as famílias que recebem podem estar habitando lugares precários; estimulam um mercado imobiliário como resposta, que pode ser informal e precário; os valores pagos são insuficientes para acessar uma moradia no mercado; seus valores confundem-se com políticas de benefício social, pois podem inclusive não ser utilizados para a moradia, uma vez que não há fiscalização desta moradia, além de algumas vezes serem ofertados pela pasta da assistência social e não da habitação; entre tantos outros.

É visto pela pesquisadora Luciana Ximenes, que apresentou o caso do Rio de Janeiro (Mesa 8, 8.1), como uma forma de gerir a “fila” da habitação, ampliando a insegurança da população que sofre com os deslocamentos forçados. Há casos em que muitas vezes o auxílio aluguel ou bolsa aluguel se confunde, se mescla ou complementa com a política de locação social, como em Belo Horizonte (Mesa 3).

O auxílio aluguel tangencia outros temas e políticas setoriais, algumas delas apresentadas na Mesa 8. Por exemplo, foram apresentadas experiências que articulam o aluguel com programas de geração de renda em Sobral/CE (Mesa 8, 8.2), como medida de reparação do Córrego do Feijão em Brumadinho/MG (Mesa 8, 8.3), que articulam com o deslocamento por violência doméstica e a feminização do déficit habitacional (Mesa 8, 8.4).

Dentre eles, destacamos aqui dois casos que debateram questões muito relevantes. A análise do Bolsa Moradia de Contagem/MG (Mesa 3, 3.1) trouxe o desafio da regulação e inclusão de imóveis informais, sem registro de propriedade, na utilização destes vouchers em estoques habitacionais já existentes nas áreas populares.

Segundo a autora, Marina Sanders Paolinelli, os recursos públicos não podem ser apenas direcionados para grandes proprietários e deveriam estimular um mercado de aluguel pulverizado que existe nas cidades brasileiras, desde que sejam regulados os preços, ofertada assessoria técnica para melhorar a habitabilidade dos imóveis, e estes sejam vistoriados pelo poder público. Desafios semelhantes também estão presentes em Buenos Aires, conforme demonstrou o trabalho de Melina Ons (Mesa 3, 3.2).

Outro seria o debate sobre o modelo Housing First, traduzido por Moradia Primeiro, apontado como estratégia de políticas de cuidado para atendimento de pessoas em situação de rua e/ou que fazem uso de drogas. As experiências piloto são analisadas criticamente frente às limitações de disponibilidade de unidades habitacionais, à necessidade de coordenação dos serviços necessários aos moradores e o enfrentamento da intersetorialidade exigida.

Os casos apresentados mostram a efetividade de alguns destes programas na articulação com o cuidado, como mostrou Thiago Calil (Mesa 7, 7.2).

Idealmente seria uma política onde o aluguel seria temporário, mas não com um tempo pré-determinado, permaneceria até a pessoa se estruturar e ter condições de renda, reinserção social, no mercado de trabalho, e acesso a uma moradia permanente. Kelseny Pinho e Veronica Martines (Mesa 7, 7.1) sistematizaram sete sentidos de uma moradia para os atendidos no Programa Reencontro em São Paulo oriundos da população em situação de rua.

Eles avaliaram que uma moradia envolve privacidade, autonomia, segurança, possibilidade de permanência, acesso a bens e construção de identidade, de convivência comunitária e lazer, e apontam que estes sentidos não estão sendo atendidos no Programa Reencontro. Para as autoras, o Programa Reencontro não segue os parâmetros do Moradia Primeiro.

A agenda federal das PPPs Habitacionais de Aluguel

A agenda das PPPs Habitacionais de Aluguel no Brasil  deriva atualmente de iniciativas de fomento pelo governo federal, como em Recife e Campo Grande. Mas também foi sendo ensaiada pelo município de São Paulo. A presença e influência das propostas federais de habitação de aluguel foi pouco debatida nos trabalhos apresentados, ainda que tenha sido citado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) dos anos 2000, que consistia no modelo de aluguel com possibilidade de compra (leasing). Também apareceram poucos programas estaduais no Seminário, como por exemplo do Rio de Janeiro e Goiás. 

Há ainda muito pouco debate a respeito deste modelo, talvez devido ao caráter ainda piloto das propostas federais, bem como pelo fato de não ter sido implementado até o momento. Foi possível notar similaridades entre elas, como na opção por atender a famílias com alguma renda ou capacidade de pagamento (não estão voltadas às famílias mais vulneráveis), ou a presença de uma mesma rede de consultores e agentes de mercados privados envolvidos na estruturação de políticas de aluguel em municípios brasileiros fomentadas pela Caixa Econômica Federal.

O caso de Recife (Mesa 2, 2.3), por exemplo, demonstra múltiplas iniciativas sendo testadas como programas de aluguel públicos, com foco no programa de locação social via Parceria Público Privada-PPP Habitacional (concessão do serviço de provisão, gestão, manutenção e operação dos empreendimentos) que visa, dentre outros objetivos, a requalificação e o combate à ociosidade no Centro, com modelagens urbanísticas e financeiras para a alavancagem da transformação e valorização da área.

Algumas apresentações (Mesa 2, 2.4 e Mesa 7, 7.3) já puderam aprofundar a análise crítica e o debate ao modelo como Iana Bernardino e Norma Lacerda, especialmente em relação ao enfrentamento dos desafios urbanos propostos.

Já o caso de Campo Grande ainda está em fase de estudos. O debate no Seminário apresentou um programa concebido com apoio do BID (Mesa 2, 2.2), consiste em um voucher, um subsídio à locação social (o valor complementa o aluguel) em parque habitacional privado, gerido pela Cohab em parceria com imobiliária local, já regulamentado e está sendo operacionalizado desde 2022.

Visa atender famílias com renda de 1 a 3 salários mínimos, portanto com alguma capacidade de pagamento, enquanto outros programas do município atendem a outros públicos, com maior vulnerabilidade.

A apresentação das pesquisadoras Luanda Vannuchi e Claudia Eloy, mostraram a estruturação da modelagem que envolve a compreensão da capacidade de pagamento das famílias, dos subsídios, da localização dos imóveis, composição do banco de imóveis (elegibilidade e vistoria), compatibilização entre número de cômodos e tamanho da família, entre outros tantos aspectos.

Experiências de locação social sobre um parque de imóveis público e privado

Além disso, experiências mais duradouras de locação social, circunscritas a experiências de governos locais, persistem de maneira marginal na política habitacional, ou resistem à sua desestruturação. Os casos de programas de locação social de São Paulo e Belo Horizonte são exemplos deste outro modelo.

Em São Paulo, o programa de locação social foi estruturado a partir de um parque público composto por empreendimentos voltados a atender inicialmente famílias com renda de até três salários mínimos em diferentes situações de vulnerabilidade.

No entanto, a expansão e manutenção do parque público, e portanto do programa de locação existente, são tensionados pela predominância do auxílio aluguel como forma de atendimento emergencial e temporária combinado com a expectativa de atendimento definitivo por meio de programas pautados na casa própria, bem como pelas estratégias de desmonte do parque de locação social justificadas pela complexidade de gestão e suposto alto custo de manutenção.

Apresentado na Mesa 1 (1.5) e na Mesa 2 (2.1), o Programa de Locação Social do Município de São Paulo foi criado em 2002, a partir de reivindicações de diferentes movimentos sociais por acesso à moradia digna na área central da cidade.

Propunha a produção de unidades habitacionais públicas para aluguel a preços compatíveis com a renda familiar, com objetivo de ampliar as formas de acesso à moradia em áreas bem localizadas e infraestruturadas pelas famílias de baixa renda com diferentes perfis de vulnerabilidade – pessoas idosas, em situação de rua, mulheres em situação de violência doméstica e famílias removidas por risco ou obra pública.

O Programa conta com um parque público composto por sete empreendimentos, totalizando 937 unidades e atualmente passa por um processo de retração com a desvinculação de dois empreendimentos, em processo de transferência da propriedade das unidades habitacionais aos beneficiários. No Seminário foi importante a fala do Garmic (Mesa 4, 4.6), reivindicando a permanência do Programa e a superação de alguns de seus desafios, especialmente relativos à Vila dos Idosos.

Já no caso de Belo Horizonte (Mesa 3, 3.1), o parque de imóveis para locação social é privado, em um modelo de locação assistida no qual há vistoria dos imóveis pelo poder público. A experiência vigora desde 2019, prevê três modalidades (pública, privada e por organizações da sociedade civil), mas apenas o parque privado está implementado, ainda com poucas unidades, sem ganhar escala, e com muitas limitações, como por exemplo, o teto do valor do subsídio ao locatário de R$500,00, mais baixo do que o do programa Bolsa Moradia (que equivale ao auxílio aluguel), fazendo com que seja difícil encontrar imóveis e tenha baixa adesão do mercado.

É um exemplo de experiência bem estruturada na gestão pública e articulada institucionalmente com uma Política Municipal de Habitação cuja implementação é monitorada por um Conselho com representantes da sociedade civil, onde o tema é pautado, discutido e disputado.

Quando um P é popular, via sociedade civil ou movimentos

A Crise do Aluguel se expressa nos ativismos e resistências contra o paradoxo do aluguel como investimento e não como moradia. Estes procuram construir alternativas que desmercantilizem a habitação e sejam a base para outras políticas públicas que não as apenas centradas no Estado ou no mercado privado construtor, mas com envolvimento de comunidades, com suporte público.

No Seminário apareceram resumos que tratam de experiências alternativas, como a Associação Haja de locação solidária com propriedade coletiva e sem fins lucrativos, sob edifícios reabilitados, de preservação cultural. O Haja Rehabitar é uma associação sem fins lucrativos, parceira do premiado fundo FICA, que vem mobilizando a sociedade para a recuperação e uso de imóveis vazios, especialmente aqueles de interesse cultural, para locação solidária para famílias de até 3 salários mínimos, no centro de Campinas/SP. Ganhar escala ainda é um desafio para essas experiências que possuem como público alvo uma população cada vez maior.

Outras experiências são internacionais, como é o caso de Buenos Aires (Mesa 4, 4.2), no qual uma rede multissetorial começou a pensar estratégias de ação concretas para superar a crise da moradia, e um coletivo autônomo que aluga um imóvel privado e vem discutindo formas de morar e gerir as moradias.

Foi apresentado também o caso das Associações Habitacionais (housing associations) na Inglaterra, organizações coletivas voluntárias com recursos públicos para a provisão e gestão de moradias alugadas às pessoas de baixa renda, como mostrou Denise Morado (Mesa 3, 3.5). Ainda que a gestão seja coletiva, o financiamento é financeirizado, como apresentou Mariana Cristina Adão (Mesa 5, 5.1), mostrando que este arranjo possui financiamento de longo prazo ofertado pela National Housing Federation e Housing Corporation, estruturados com base em bonds, uma espécie de títulos de impacto social.

Em síntese: dois modelos em curso e a necessidade de alternativas

Em síntese, parecem coexistir diferentes concepções de Estado com distintos arranjos em experiências nacionais e internacionais, enquanto no Brasil os variados casos apresentados aparecem balizados por dois modelos de política pública de aluguel social em curso.

Um, que resiste ao desmonte do parque público e luta por superar os desafios dos programas de locação social vigente, admitindo que é apenas a locação que efetivamente atende as famílias mais vulneráveis de forma permanente. Outro, que quer terceirizar a gestão pública, cujos modelos ainda piloto estruturam-se para a produção (ou disponibilização) de novas unidades habitacionais pelo mercado e transferem aos privados a gestão por décadas do serviço de moradia.

Algumas vezes ambos os modelos, apesar de estruturalmente distintos, conformam partes de uma mesma agenda de política habitacional sem revelar suas ambiguidades.

O desafio parece estar na estruturação de modelos alternativos que envolvam a sociedade civil e movimentos sociais em torno de um modelo socialmente mais diverso, que constitua uma política alternativa não especulativa, visando ensaiar formas de desmercantilização da moradia, em vias democráticas e que possam ser apoiadas pelo poder público visando o alcance necessário correspondente à escala da demanda.

 

(*) Paula Freire Santoro é professora doutora da FAU-USP, coordenadora do LabCidade e bolsista produtividade CNPq 2; Carolina Heldt D’Almeida é pós-doutoranda pela FAU-USP e coordenadora do LabCidade; Débora Ungaretti é doutora pela FAUUSP e pesquisadora no LabCidade; Felipe Suzuki Ursini é mestrando pela FAU-USP e pesquisador do LabCidade e Gabriela Prado Felipe é graduanda pela FAU-USP e pesquisadora de iniciação científica no LabCidade.