Por Bianca Tavolari*
Após anunciar que proporia mudanças na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a chamada Lei de Zoneamento, a Prefeitura de São Paulo publicou, no final do ano passado, uma minuta que apresenta “ajustes e normas complementares” à lei em vigor (Lei Municipal no 16.402/16). Além de rever pontos importantes do zoneamento atual, a minuta também altera o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE), aprovado em 2014 (Lei Municipal no 16.050/14).
Temos, portanto, uma proposta de lei que altera outras duas leis municipais. Mas o Plano Diretor pode ser modificado por leis posteriores? Se sim, como isso deve ser feito? Essa questão foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em um julgamento que analisou a relação entre leis posteriores que tratam de conteúdos do plano diretor e o próprio plano.
Em decisão tomada em outubro de 2015, o STF entendeu que alterações podem, sim, ocorrer, desde que essas leis sejam “compatíveis com as diretrizes do plano diretor”. Esta foi a tese vencedora, que tem repercussão geral. As justificativas são as seguintes: (i) o plano diretor é hierarquicamente superior a outras leis, principalmente no que diz respeito a seu conteúdo (espécie de reserva material do PD); (ii) o plano diretor conta com estudos técnicos e requisitos de participação social que não são exigidos em outras leis; (iii) se leis esparsas posteriores pudessem alterar o plano diretor sem mais, o plano se tornaria inócuo (para uma análise mais detalhada sobre este tema, veja argumentação aqui).
Minha proposta aqui é, portanto, comparar a minuta que altera o zoneamento com o texto do plano diretor. A meu ver, existem várias incompatibilidades entre os dois textos. Isso significa que o critério estabelecido pelo STF não está sendo cumprido neste caso.
As diretrizes do PDE de 2014
O PDE de 2014 estabeleceu algumas diretrizes. “Diretrizes” são orientações que norteiam todas as regras contidas no plano, bem como toda a política urbana da cidade. Elas expressam decisões fundamentais sobre a concepção de cidade pressuposta no plano. O artigo 6º do PDE lista a maioria delas, mas também é possível encontrar essas regras orientadoras em outros artigos da lei.
As diretrizes do plano diretor vinculam todas as leis posteriores, todos os projetos de intervenção urbana, além de toda a atuação do Executivo e do Legislativo, no que diz respeito a questões urbanas.
O Estatuto da Cidade determina expressamente que todos os mecanismos orçamentários devem incorporar as diretrizes do PD (art. 40, §1º). A lei do PDE de 2014 também prevê, expressamente, que as leis de zoneamento e outras leis urbanísticas devem seguir as diretrizes do plano (art. 3º, II e art. 31). Não é por outra razão que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade definem o plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. É também por isso que o STF decidiu que toda lei, programa ou projeto urbanístico precisa ser compatível com as diretrizes do plano diretor.
Passo agora a listar sete pontos fundamentais da nova minuta de zoneamento que contrariam frontalmente essas diretrizes e orientações.
- Diminuição dos percentuais de construção de HIS
Incentivar a construção de habitação de interesse social (HIS) é uma das diretrizes do PDE (art.6º, X). A minuta do Zoneamento vai no sentido contrário dessa orientação.
O artigo 4º da minuta regula essa construção em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O novo §4º trata especificamente de Zeis 3, isto é, de áreas com ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados, não utilizados, encortiçados ou deteriorados localizados em lugares de centralidade, ou seja, com concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos (art. 45, III, do PDE). A nova redação exclui imóveis já edificados anteriormente em Zeis 3 da obrigação de construir HIS.
Na prática, a nova minuta suspende os critérios do Quadro 4 do PDE. Este Quadro prevê a construção de, no mínimo, 60% de HIS 1 (para famílias com faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos) em Zeis 3. Isso significa que a minuta propõe que não seja mais necessário construir habitação social para a população mais pobre nessas áreas, tal como prevê o PDE. E, ainda, permite que o imóvel permaneça com o uso que tem atualmente e que reformas possam ser feitas utilizando todo o potencial construtivo para um uso que não seja habitação de interesse social.
O mesmo artigo 4º da minuta muda o percentual de construção de HIS 1 – de 60% para 50% – nas demais áreas demarcadas como Zeis, com exceção apenas da Zeis 5. Estamos falando de uma redução de 10% de habitação de interesse social nas áreas de Zeis de toda a cidade. Há, novamente, alteração do Quadro 4 e descumprimento da diretriz do PDE sobre HIS.
Esses não são “ajustes complementares”, mas violações claras a regras e diretrizes do PDE.
- Criação de “edifícios-conceito”
A minuta cria a categoria de “edifícios-conceito” (art. 2º). Segundo a própria definição, são edificações que apresentam “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” e que usam tecnologias para tornar o edifício esteticamente distinguível na paisagem da cidade, com especial menção ao uso de vegetação nas fachadas. A criação da categoria não é exatamente um problema em si. A questão é de duas ordens: os termos excessivamente vagos utilizados em sua definição e os incentivos dados à construção desses edifícios (art. 42 da minuta).
Vamos ao primeiro problema. “Novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” é uma expressão que pode abarcar praticamente qualquer coisa. A minuta não fala, como faz o PDE, em tecnologias específicas para estimular a sustentabilidade. Tanto é que os “edifícios-conceito” são distintos dos “edifícios sustentáveis”. Esses edifícios-conceito não estimulam técnicas novas que envolvam energias renováveis, reúso de água, reciclagem ou outros meios concretos de preservação do meio ambiente. Eles apenas se destacam na paisagem, seja por sua arquitetura ou por trazer fachadas com floreiras ou qualquer outro tipo de vegetação. Quem avaliará o que são “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico”? É “novo” em relação a quê? O fato é que qualquer edifício poderá reivindicar utilizar “novos conceitos”. Mas “novo” não significa, necessariamente, “melhor para a cidade” ou mesmo “nova tecnologia”, ou “mais eficiência”.
O segundo problema diz respeito aos incentivos dados à construção desses edifícios. A categoria é criada para que essas edificações sejam estimuladas, tendo descontos nos valores pagos para construir acima dos coeficientes de aproveitamento. A minuta prevê, portanto, contrapartidas públicas para que existam mais “edifícios-conceito” na cidade. Será que queremos abrir mão de recursos da outorga onerosa do direito de construir em favor de fachadas com flores? Será que a coletividade será beneficiada com esses descontos? Os recursos da outorga vão para o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) e são direcionados para habitação de interesse social, regularização fundiária, transporte público e implantação de diferentes equipamentos urbanos públicos, conforme definido no artigo 339 do PDE.
Uma das diretrizes do PDE é “a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização” (art. 6º, I). Está pressuposto aqui que o processo de urbanização traz vantagens para alguns e desvantagens para outros. Essas vantagens e desvantagens não acontecem naturalmente, elas são “distribuídas” entre diferentes grupos e setores sociais. Se há “distribuição”, pode haver “redistribuição” ou mesmo “compensação”. Assim, o PDE determina que critérios de justiça têm que nortear quem ganha e quem perde em cada caso.
Podemos falar em “justa distribuição de benefícios e ônus” quando a proposta é retirar recursos de equipamentos públicos essenciais à população em favor da construção de prédios ajardinados ou com algum destaque estético? Será que podemos falar que este benefício segue critérios de justiça? A minuta prevê vários benefícios ao particular que “inovar” neste sentido. Importante enfatizar, mais uma vez: a “inovação” de que trata a minuta nada tem a ver com o efetivo desenvolvimento de tecnologia ou a implantação de políticas de sustentabilidade.
Além disso, o PDE prevê, expressamente, possibilidades de redução da contrapartida da outorga onerosa para estimular tecnologias sustentáveis (art. 119). Nenhuma das hipóteses é meramente estética. No caso do PDE, trata-se de destinar dinheiro público para estimular práticas privadas que tragam benefícios concretos para a coletividade. Isso não ocorre na proposta da minuta.
- Permite lotes sem limites de tamanho para shopping centers
A minuta prevê, em seu artigo 10, uma nova redação para o artigo 42 da Lei de Zoneamento atual, que determina a área máxima de lote no território da zona urbana do município, estabelecendo os valores de 20.000 m2, com frente máxima de 150 metros. A alteração proposta na minuta está nas exceções: shopping centers e comércio com depósito – tais como supermercados e atacadistas, por exemplo – passam a não precisar seguir este limite.
Estabelecer limites para os lotes não é uma mera imposição burocrática. Lotes menores têm como consequência a diminuição das barreiras à mobilidade ativa, incentivando trajetos a pé ou de bicicleta. Também tendem a proporcionar maior sensação de segurança. São, assim, um estímulo à fruição da cidade.
Uma das diretrizes do PDE determina, expressamente, que a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente, seja evitada (art.6º, XIII, c). A alteração do Zoneamento não é acompanhada de nenhuma exigência de construção de infraestrutura por parte de quem se propuser a instalar shoppings ou comércios com depósito. Não há qualquer contrapartida em troca da autorização de extrapolar o limite do lote. Assim, a minuta estimula exatamente o que as regras e diretrizes do PDE pretendem evitar.
- Desestimula o adensamento habitacional nos eixos de transformação urbana
Como já comentei, o conjunto de diretrizes do PDE expressa um modelo determinado de cidade. Hoje, as diretrizes do plano apontam para uma cidade que controle a expansão horizontal (art.7º, I), incentivando o crescimento urbano em áreas que já dispõem de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo (art.7º, II), de modo a reduzir os deslocamentos entre moradia e emprego (art.7º, III) e as desigualdades socioterritoriais, ampliando o acesso à terra e aos equipamentos urbanos (art.7º, XIII).
Um dos instrumentos utilizados para implementar essas diretrizes é a delimitação de zonas de “eixo de estruturação urbana”. Os “eixos” são as zonas da cidade em que há rede consolidada de transporte de média e alta capacidade. Por essa razão, há incentivo expresso para adensar essas áreas. O princípio é simples e reflete as diretrizes do PDE: mais gente, de todas as classes sociais, morando perto de onde já tem transporte público.
A atual Lei de Zoneamento já modifica a noção de “eixo” do PDE, como indicamos na época de sua aprovação. A minuta consolida a violação ao Plano Diretor, determinando que a cota-parte máxima seja de 30 m2/unidade e não de 20 m2/unidade, como prevê o Quadro 2 do PDE.
O que isso significa? A cota-parte máxima prevista pelo PDE determina que os terrenos situados nos eixos devem comportar um alto número de unidades habitacionais, estimulando, assim, de maneira explícita, o adensamento nessas regiões. Com a cota-parte máxima de 20 m2, no caso de um terreno hipotético de 1000 m2, o empreendedor deve obrigatoriamente construir, pelo menos, 50 unidades habitacionais, o que poderia levar a unidades com área de aproximadamente 80 m2. Com o novo critério, se tomarmos o mesmo terreno hipotético, o número de unidades que o agente imobiliário está obrigado a construir cai de 50 para 33, o que significa menos gente morando justamente nas áreas que concentram mais infraestrutura urbana e que, portanto, deveriam ser mais adensadas.
Mas além de fazer a quantidade de moradores diminuir, a metragem dos apartamentos passa a ser maior – de aproximadamente 120 m2. Apartamentos maiores custam mais. Há, portanto, direcionamento da política de habitação nessas áreas para as classes mais altas, que podem pagar mais caro por unidades maiores. Isso não gera apenas lugares mais valorizados e mais exclusivos. Também estimula que essas áreas sejam menos adensadas, já que haverá unidades habitacionais maiores, em menor quantidade. Assim, a minuta diminui a densidade de unidades onde o PDE prevê justamente o contrário, ou seja, maior adensamento.
A atual Lei de Zoneamento já contraria o PDE na medida em que previa adensamento menor nos eixos pelo prazo de três anos, criando uma espécie de etapa de transição. A minuta, no entanto, consolida a violação ao PDE porque adota essa proposta como critério definitivo, pondo fim à lógica de determinação de eixos prevista no plano.
- Libera o gabarito das edificações nos miolos de bairro, convidando à verticalização
O PDE estabeleceu limites claros para o gabarito nas Macroáreas de Estruturação e Qualificação Urbanas. O “gabarito” é determinado por um número que indica os limites máximos de altura que as edificações podem ter em determinadas áreas da cidade. A minuta contraria o PDE porque exclui o gabarito máximo, permitindo construções acima de 28 metros e convidando, assim, à verticalização sem restrições nessas regiões.
A lógica adotada na minuta é inversa à que embasa o PDE. Se o PDE determina adensar nos eixos e limitar o gabarito nas demais áreas, a nova proposta de zoneamento prevê menos unidades habitacionais nos eixos e ausência de limitação de gabarito nas demais áreas. O texto da minuta propõe, portanto, adensar onde há menos infraestrutura consolidada e tornar mais exclusivas as áreas de centralidade.
- Retira os critérios para remembramento de lotes
A Lei de Zoneamento atual determina limites para o remembramento de lotes (art. 15), ou seja, para o procedimento de agrupar dois ou mais lotes contíguos em um só. Já a minuta retira a parte que trata das dimensões mínimas e máximas de lote e não estabelece outros critérios para controlar remembramentos. O PDE determina que a Lei de Zoneamento tem que “apresentar estratégia para controle” do remembramento, “englobando dimensões máximas do lote” (art. 29, II).
Assim, a minuta contraria expressamente o Plano Diretor por não indicar as limitações. Além de contrariar o PDE, a principal consequência da ausência de limites para o remembramento é a possibilidade de criar novos lotes maiores, em todas as áreas da cidade, sem atentar para as especificidades de parcelamento.
- Suspende os parâmetros urbanísticos em propostas de adesão a OUCs, AIUs e PIUs
A atual Lei de Zoneamento prevê que suas disposições se apliquem às áreas de operações urbanas consorciadas (OUCs) em curso (art.154). Já a nova minuta propõe suspender a aplicação de várias regras do zoneamento em “propostas de adesão” a OUCs, a áreas de intervenção urbana (AIUs) e a projetos de intervenção urbana (PIUs) em curso (art. 44).
“Propostas de adesão” são o instrumento por meio do qual particulares – empresas ou pessoas físicas – manifestam sua vontade de fazer parte de OUCs, AIUs e PIUs. Na redação da minuta, essas propostas não vão precisar seguir os seguintes parâmetros: (i) cota de solidariedade; (ii) cota ambiental; (iii) cota de garagem; (iv) cota-parte máxima de terreno por unidade; (v) gabaritos de altura máximos; (vi) restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis; e (vii) as disposições do Código de Obras.
Cria-se, com isso, uma exceção sem precedentes. A minuta propõe carta branca para os particulares que integrarem estes instrumentos, já que eles não vão mais precisar se pautar pela legislação vigente no que diz respeito à construção de habitação social (suspensão da cota de solidariedade), às medidas de sustentabilidade (suspensão da cota ambiental), à limitação de vagas de garagem (suspensão da cota de garagem e das restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis); aos limites à edificação de uma forma geral (suspensão de gabaritos, cota-parte e Código de Obras).
Além de suspender toda a regulação vigente para estas questões, a nova minuta não traz novos critérios para regular as propostas dos agentes privados em OUCs, AIUs e PIUs. Em outras palavras, as propostas podem não prever a construção de HIS, nem a implementação de medidas de sustentabilidade, podem considerar construir quantas vagas de garagem for mais lucrativo, podem ultrapassar os gabaritos. Ou seja, todos esses parâmetros legais poderão ser simplesmente alterados por propostas privadas.
Essa carta branca viola o Plano Diretor como um todo e as leis urbanísticas de maneira geral.
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Planos diretores levam tempo para serem elaborados. Tempo de construção coletiva com a sociedade, tempo em que conflitos são explicitados e, por vezes, acirrados. Tempo de maturação da sociedade civil, da academia e de setores organizados. A nova minuta da Lei de Zoneamento anula, revoga ou modifica substancialmente elementos centrais do Plano Diretor de São Paulo de 2014. É de se questionar se a cidade precisa de uma nova Lei de Zoneamento quando a atual tem pouco mais de um ano de vigência. Mas, sobretudo, é importante que fique claro: leis posteriores ao Plano Diretor podem apenas complementá-lo, detalhá-lo ou colocar suas diretrizes em prática. Não podem alterar elementos substantivos, principalmente se as mudanças contrariarem as principais diretrizes do plano. A “calibragem” do PDE prometida pelo atual prefeito é simplesmente ilegal. Como afirmou o ministro Dias Toffoli no julgamento sobre esta questão no STF: “Senão destrói o plano diretor. E é o que nós assistimos no Brasil afora. Se nós não assentarmos aqui uma tese de respeito à lei de diretrizes urbanas, nós vamos continuar a permitir que os planos diretores sejam uma ficção”.
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* Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP. Lattes | Academia.edu
