Por Isadora Guerreiro, Laisa Stroher e Henrique Canan*

A Prefeitura de São Paulo lançou, neste mês de março, uma proposta que altera a forma de provisão municipal de habitação de interesse social: pela primeira vez em sua história, a Prefeitura não vai licitar construções habitacionais sob seu controle, mas sim fará uma aquisição massiva de 45 mil imóveis prontos no mercado, um investimento total de R$ 8 bilhões. São dois chamamentos públicos direcionados para a iniciativa privada que, embora a prefeitura diga que estão dentro do chamado Programa “Pode Entrar”, não definem exatamente o destino dos imóveis a serem comprados: não há critérios de seleção dos beneficiários que ocuparão os imóveis, definição detalhada de faixas de renda, formas de atendimento (aquisição ou locação). Não está claramente definida, portanto, a finalidade dessa enorme compra.

Assim, mais uma vez, a Prefeitura dá prioridade às relações com a iniciativa privada antes de definir junto à população qual será o destino dos imóveis adquiridos. É o que tem acontecido desde que Ricardo Nunes assumiu a gestão da capital, conforme já comentamos no caso do chamamento para locação social, da PPP para locação de imóveis e também no caso das PPP para o atendimento à população em situação de rua. Fica cada vez mais claro que se trata não de propostas isoladas, mas de uma tentativa de alteração na lógica de funcionamento da política habitacional municipal, que deixa a cargo da iniciativa privada decisões estratégicas e de caráter público, como a localização desses imóveis.

Se não está definido quem será atendido e nem como, a única coisa que está clara é a intenção de fazer uma grande compra de habitações, o que pode sugerir uma tentativa de atender demandas do setor imobiliário, que poderá ser desafogado de um estoque ocioso de 45 mil habitações em duas tacadas só.

A proposta de aquisição de prédios e unidades prontas: as duas tacadas

A Secretaria Executiva de Desestatização e Parcerias (SEDP) lançou no dia 07 de março Consultas Públicas referentes a dois Editais de Chamamento para aquisição de imóveis para implantação de unidades habitacionais em São Paulo. Está aberta a sugestões, opiniões e críticas até o dia 11 de abril.

A primeira delas (CP 002/2022/SGM-SEDP) terá Audiência Pública em 29/03, às 10hs, online (inscrições aqui). Ela se refere à compra de 40 mil unidades habitacionais em empreendimentos inteiros construídos até o final de 2024. Cada proposta deve conter empreendimentos completos (que podem ter mais de uma torre) com pelo menos 50 unidades quando os imóveis estiverem localizados em Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETU), ou 100 unidades quando estiverem fora destas áreas definidas no Plano Diretor Estratégico (PDE). As unidades não podem exceder o valor individual máximo de R$180 mil no total e podem estar em fase de licenciamento no momento da comercialização.

A segunda Consulta Pública (CP 003/2022/SGM-SEDP) contará com  Audiência Pública no dia 30/03, às 10hs, online (inscrições aqui).  Trata-se da compra de 5 mil unidades habitacionais “pulverizadas”. As propostas devem ter no mínimo 50 unidades, podendo estar dispersas em edifícios diversos, porém com pelo menos 5 unidades em cada um deles. As unidades podem chegar até R$200 mil e devem ser concluídas até junho de 2023, tendo, no máximo, 10 anos de construção no momento da venda.

Esses tetos de valores das unidades habitacionais (R$180 mil e R$200mil, respectivamente) parecem balizados pelo teto do valor do financiamento para aquisição pelo programa Casa Verde e Amarela na Região Metropolitana de São Paulo, que atualmente é de R$240 mil. Provavelmente, os idealizadores dos editais apostam em um desconto nesse limite, considerando que a compra será feita por grandes pacotes. Vale ainda observar que o atual boom imobiliário em curso em São Paulo é alavancado principalmente pelos imóveis enquadrados na faixa de preço até R$240 mil (ver Gráfico 1 abaixo), o que reforça nossa hipótese inicial de que esse programa pode servir como uma espécie de salvamento ao setor da construção, que pode estar encontrando algum nível de dificuldade de achar compradores. Vale lembrar que o número de unidades construídas em 2017 nessa faixa de preço representou 27% (8.439) do total de UHs lançadas e em 2019 já passou para 47% (30.845).

Gráfico 1 – Oferta de unidades habitacionais em São Paulo por faixa de preço desde 2012.

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Embraesp (2019).

Em termos tipológicos, nos dois editais as unidades devem ter entre 32m² e 70m² com pelo menos dois dormitórios. Em termos locacionais, nos dois editais há prioridade para aqueles localizados nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETU), ou seja, próximos de estações de Metrô ou corredores de ônibus, áreas nas quais o PDE definiu uma maior capacidade de adensamento urbano. A priorização se dará com a classificação das propostas que se localizam nestas áreas dentro de cada lote. Porém, se o número total de unidades do lote não tiver sido alcançado, entram as propostas localizadas em outras áreas da cidade. Os dois editais dividem igualmente a quantidade total de unidades (as 40 mil no 1º edital e 5 mil no 2º) em cinco lotes: zonas Leste, Norte, Sul, Oeste e Centro, com critérios de distribuição regional.

No entanto, ambos os editais colocam limites de preços de m² das UHs (que não podem exceder o valor máximo total por unidade de cada Edital). Para cada zona  – Leste, Norte, Sul, Oeste e Centro – foram definidas subdivisões nas quais são definidos valores máximos por metro quadrado a serem pagos por unidade habitacional, como podemos ver na imagem abaixo.

Zonas de precificação e valores máximos por metro quadrado em cada Edital (Fonte: Memoriais Descritivos de Precificação dos Imóveis da CP 002 e da CP 003).

A compra de imóveis se relaciona com o planejamento da cidade?

O argumento da Prefeitura é dar agilidade na resposta ao déficit habitacional da cidade, comprando unidades já prontas e disponíveis no mercado. Entendemos a urgência de lidar com o déficit habitacional da cidade, mas para que não haja o risco desse massivo investimento público resultar no atendimento de classes sociais que podem acessar a moradia por outras vias essa urgência precisa acompanhar as diretrizes de planejamento municipal e de atendimento da população prioritária em relação ao perfil do déficit – ou às necessidades de gestão municipal (população removida, vulnerável etc.).

Para começar, a igualdade de números de unidades por lote proposta nos editais não reflete nem a necessidade de habitação de cada zona da cidade nem a oferta existente. Vemos no Gráfico 2 (abaixo) que, enquanto o Centro da cidade não terá unidades suficientes que se encaixem nos critérios do edital de imóveis pulverizados e as Zonas Norte e Oeste terão baixa competitividade, as Zonas Leste e Sul terão grande competição, forçando um rebaixamento de preço que não acontecerá nas outras áreas. Assim, o que aparece como igualdade na justificativa da Prefeitura não é observado com os dados da realidade.

No caso da priorização de propostas localizadas nos EETU, a ação parece louvável na medida em que estas áreas precisam efetivamente de mais incentivos públicos para que as faixas mais baixas de renda consigam acessar localizações privilegiadas da cidade. No entanto, quando observamos a efetiva oferta de unidades habitacionais enquadradas nos critérios dos Editais nestas áreas, vemos que elas são residuais e, em alguns dos lotes, inexistentes. Assim, os imóveis serão comprados em sua maioria em regiões desprovidas ou mal providas de acesso à cidade. Mostramos no Mapa 1 abaixo as unidades construídas nos últimos 10 anos que se enquadram nas especificações do edital de unidades pulverizadas e vemos no Gráfico 2 que a maioria das unidades estão fora dos EETU.

Mapa 1: Empreendimentos lançados desde 2012, com preço da UH até R$ 200 mil e área entre 32m² e 70m² (perfil exigido pelo Edital de 5 mil unidades pulverizadas).

 

Da forma como estão propostos os editais, uma pequena quantidade de unidades estariam localizadas em EETU na Zona Leste (184 UHs) e um pouco mais na Zona Sul (766 UHs) – e não seriam possíveis no Centro, Zona Oeste e Zona Norte. Para haver oferta de unidades nestas zonas, seria necessário que imóveis de até R$240mil (teto do Casa Verde Amarela) ali localizados baixassem seus preços para serem enquadrados. No Mapa 2 abaixo vemos que, se considerarmos a oferta destes imóveis com preço rebaixado, é possível sim haver unidades em EETU, como mostra o Gráfico 3 (4.869 UHs), mas ainda trata-se de um número reduzido (11% do total da oferta), considerando que esses números referem-se ao total de UHs lançadas, nem todas estão disponíveis para comercialização, já que parte já foi ocupada.

Mapa 2: Empreendimentos lançados desde 2012 e área entre 32m² e 70m² (perfil exigido pelo Edital de 5 mil unidades pulverizadas), considerando unidades habitacionais de até R$ 240 mil (teto do Casa Verde e Amarela).

Gráfico 3 – Total de oferta de unidades de até R$ 240 mil por lote, dentro e fora de EETU.

Além disso, na proposta da Prefeitura não há nenhuma priorização de áreas de ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social). Ou seja, não há um direcionamento de investimentos públicos em áreas onde o PDE já identificou como prioridade de atendimento de habitação social na cidade – e que dependem, também, de iniciativas privadas para que possam ser transformadas. No mapeamento acima, identificamos que uma parte expressiva dos empreendimentos que se encaixariam no edital estão localizados em ZEIS (39,4% da oferta total de unidades de até R$ 240 mil), em porcentagem significativa na Zona Oeste (60%) e no Centro (55,8%), como pode ser visto no Gráfico 4. Por que não dar prioridade a estas áreas nos editais? No caso das ZEIS já ocupadas, o poder público poderia usar parte dos imóveis construídos fora delas para atender temporariamente as famílias, que poderiam retornar quando o empreendimento estivesse pronto na área original. Para isso, é necessário que estas famílias possam acessar as unidades novas, em aquisição ou locação – e, para tanto, é necessário conhecermos de antemão os critérios de atendimento desta política.

Gráfico 4 – Quantidade de unidades de até R$ 240 mil por lote, dentro e fora de ZEIS.

Como não são conhecidos os critérios exatos de atendimento, não sabemos se, por exemplo, as 22 mil famílias removidas que hoje se encontram em Auxílio Aluguel (80% delas há mais de 5 anos) serão atendidas nesta política, que precisará contar com subsídios de financiamento e de locação para atendê-las.

Por fim, se a Prefeitura quer efetivamente dar resposta ao déficit habitacional de São Paulo, sua prioridade número 1 deveria ser as políticas de locação social para as faixas de até 2 salários mínimos. Segundo a Fundação João Pinheiro, o ônus excessivo de aluguel representava, em 2019 (último ano com dados), cerca de 70% do déficit total de habitação na Região Metropolitana. Não está claro se os editais serão redirecionados para aquisição ou locação aos beneficiários finais, nem em qual porcentagem, nem para quais faixas de renda ou critérios de priorização diversos (vulnerabilidades, beneficiários do Auxílio Aluguel etc.).

Assim, se os editais em tela não garantem boa localização para a habitação social, não fazem parte de um plano de transformação das ZEIS, não dão resposta aos principais perfis que compõem o déficit habitacional municipal atualmente (população removida ou em ônus excessivo de aluguel), faz sentido perguntarmos: quais são seus reais interesses? Nestes termos, uma política voltada para a compra de unidades habitacionais no mercado pode estar mais interessada em dar sustentabilidade financeira ao setor imobiliário que atua no segmento econômico – principalmente o de capital aberto, que precisa de segurança e agilidade na venda de unidades prontas e prefere transferir o risco e o tempo de financiamento ao poder público – do que às necessidades da população de São Paulo. Segundo nosso mapeamento, as empresas abertas do setor imobiliário são responsáveis por pouco mais de um terço (34,8%) da oferta de imóveis de até R$ 240 mil em São Paulo com as características previstas nos editais – sendo que, nos EETU, este percentual chega a 45,6%. Como visto no Gráfico 1, o que explica a preferência dos editais por estas áreas, e não pelas ZEIS, é que há um boom de oferta de unidades do segmento econômico de até R$240mil na cidade desde 2017. Este edital da Prefeitura parece estar vindo ao encontro dos interesses desses agentes, que podem estar com dificuldades de vender todas as unidades que estão produzindo dentro do prazo prometido aos seus investidores e acionistas.

Aguardamos, mais uma vez, o posicionamento da PMSP sobre as definições de atendimento relacionadas a estes contratos privados. A cifra de R$ 8 bilhões de uma só vez  de investimento público é inédita no setor municipal de habitação. Para se ter um parâmetro, isso equivaleria a, aproximadamente, todo recurso municipal investido na rubrica de habitação pela Prefeitura entre 2011 e 2019. Dentro desse período, o ano que mais se investiu em habitação foi 2011, cerca de R$ 1,5 bilhão. Desde então esse valor só veio caindo, chegando a casa dos 600 milhões em 2019 (ver Stroher et al, 2019). O valor de R$ 8 bilhões não está disponível nem mesmo no Fundurb, um dos maiores fundos habitacionais municipal atualmente. Sabendo de onde vêm, resta saber se tais recursos serão mais direcionados a subsídios para quem mais precisa ou para os investidores das empresas abertas do segmento econômico.

 

* Professora da FAU-USP, pesquisadora do LabCidade; Professora da FAU-UFRJ; estudante de arquitetura e urbanismo na FAU-USP, pesquisador do LabCidade.